vasyl_ruban (vasyl_ruban) wrote,
vasyl_ruban
vasyl_ruban

Висновок на проект Закону України «Про засади державної мовної політики»

До № 9073 від 26.08.2011р.,
внесеного народними депутатами України
С. Ківаловим, В. Колесніченком



В И С Н О В О К

на проект Закону України
«Про засади державної мовної політики»
(реєстраційний № 9073)

У законопроекті пропонується визначити засади, завдання, цілі і принципи державної мовної політики України, статус та порядок використання мов у різних сферах державного та суспільного життя, встановити відповідальність за порушення законодавства про мови, а також внести відповідні зміни з мовних питань до низки законів України.
Головне науково-експертне управління, не заперечуючи необхідності законодавчого регулювання суспільних відносини, що виникають у процесі застосування мов в Україні, як того вимагає Конституція України, водночас за результатами аналізу законопроекту вважає за доцільне висловити до нього такі зауваження та пропозиції.
На думку управління, назва законопроекту: «Про засади державної мовної політики» потребує відповідного уточнення, оскільки засади мовної політики прямо або опосередковано вже визначені у відповідних положеннях Конституції України (статті 1, 3, 8, 10, 11, 12, 21, 22, 53). Зокрема, до конституційних положень, яких визначені засади державної мовної політики належать положення статей 10, 11, 53 Основного Закону України, відповідно до яких: держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України; в Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України; держава сприяє вивченню мов міжнародного спілкування; застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом (стаття 10; держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України (стаття 11); громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства (стаття 53).
Необхідність уточнення назви законопроекту зумовлено також і тим, що коло суспільних відносин, які пропонується врегулювати в ньому, є значно ширшим, ніж це випливає із назви цього законопроекту, який до того ж містить спеціальну статтю 5, де визначаються принципи державної мовної політики, під якими розуміють закріплені в нормах права вихідні засади (основні, керівні ідеї), на основі яких має здійснюватися відповідна діяльність. У результаті цього назва законопроекту, відтворюючи назву лише однієї статті, не розкриває повною мірою його змісту у цілому. Свідченням цього є те, що законопроект не обмежується визначенням загальних засад державної мовної політики, а містить спеціальні розділи (ІІ -VІІ), в яких визначається порядок застосування мов у відповідних сферах суспільного життя. Про такий характер законопроекту засвідчує також і зміст Розділ ХІ «Перехідні положення», в якому пропонується внести зміни до відповідних положень законів України не шляхом визначення особливостей застосування мов у відповідних сферах суспільного життя, а шляхом встановлення в них здебільшого бланкетних (відсильних) норм, згідно з якою застосування мов в Україні у відповідних сферах суспільного життя визначається Законом України «Про засади державної мовної політики».


Тому, очевидно, назву цього законопроекту слід уточнити, виклавши її, наприклад, у такій редакції: «Закон України «Про мови» або «Закон України «Про порядок застосування мов в Україні». Така назва більше відповідає змісту законопроекту, в якому пропонується врегулювати як загальні питання функціонування мов в Україні, так і особливості їх застосування у відповідних сферах суспільного життя. Принагідно відзначимо, що такий підхід випливає зі змісту пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України, згідно з яким виключно законами України встановлюється «порядок застосування мов», а не тільки «засади державної мовної політики.
З іншого боку, зважаючи на те, що засади державної мовної політики вже визначені у відповідних положеннях Конституції України, згідно з якою законами України встановлюється лише «порядок застосування мов», одним із ключових питань, яке потребує вирішення, є питання про доцільність прийняття спеціального закону України «Про засади державної мовної політики». Річ у тому, що питання застосування мов стосуються всіх сфер суспільного життя. У зв’язку з цим є підстави вважати, що ці питання мають регулюватися безпосередньо в тих законах, які присвячені регулюванню суспільних відносин у відповідних сферах суспільного життя (державного управління, освіти, культури, телебачення та радіомовлення тощо), без прийняття окремого закону «Про засади державної мовної політики». Адже його прийняття неминуче призведе до дублювання одних і тих самих норм у різних законодавчих актах, що не узгоджується з потребами систематизації законодавства.
Потребує редакційного опрацювання преамбула законопроекту, яка викладена у стилі, властивому для текстів конституційних та міжнародно-правових актів, та має громіздкий характер. У зв’язку з цим слід звернути увагу на те, що у структурі законопроекту преамбула виконує роль його вступної частини, в якій у разі необхідності у стислій формі роз'яснюються мета та завдання закону та окреслюється коло суспільних відносин, які регулюються відповідним законом. При цьому правові норми до преамбули не повинні включатися.
Аналіз законопроекту дає підстави дійти висновку, що окремі його положення не повною мірою узгоджуються з відповідними положеннями Конституції України та міжнародних документів, ратифікованих Україною, зокрема, Європейською хартією регіональних мов і мов меншин, та рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 р. № 10 рп/99 у справі про офіційне тлумачення положень статті 10 Конституції України щодо застосування державної мови.
На думку управління, концептуальним вадою законопроекту є те, що у ньому мова розглядається не як одна із найважливіших етнонаціональних ознак, а як територіальна ознака, що не узгоджується з теорією етносу та нації. У зв’язку з цим законопроект спрямовується не стільки на задоволення мовних потреб національних меншин України, скільки на впровадження регіональних мов, серед яких особливе місце відводиться російській мові.
Незважаючи на те, що в Конституції України термін “російська мова” вживається в єдиному контексті з терміном “мови національних меншин України”, у законопроекті простежується тенденція наділити російську мову особливим статусом, відмінним від статусу інших мов національних меншин, на які поширюються положення Європейської хартії. Це відображається тому, що у законопроекті російська мова в різних контекстах згадується 9 разів. Так, у частині першій статті 7 російська мова поставлена на перше місце у переліку регіональних мов або мов меншин; частиною першою статті 10 передбачається публікація актів вищих органів державної влади українською, російською мовою або іншими регіональними мовами або мовами меншин; відповідно до частини п’ятої статті 11 “за рішенням місцевої ради такі тексти офіційних оголошень та повідомлень можуть розповсюджуватись у перекладі регіональною або російською мовою (мовами); частинами першою та третьою статті 18 надається можливість вільного використання російської мови у економічній і соціальній діяльності, зокрема у спілкуванні співробітників підприємств, установ та організацій; частиною першою статті 22 визначено, що основними мовами інформатики в Україні є українська, російська та англійська мови; у частині третій статті 28 передбачено надання громадянам України права на запис прізвища та імені (по батькові) в паспортних та інших офіційних документах у транскрипції з української, російської або іншої мови за вибором громадянина; у змінах до Закону України “Про інформаційні агентства” інформаційним агентствам дається право поширювати свою продукцію державною мовою, російською, іншими регіональними мовами або мовами меншин, а також іншими мовами.
Тим часом, за змістом відповідних положень статті 10 Конституції України та Закону України “Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин” російська мова є мовою однієї із національних меншин України і не має якогось особливого статусу, відмінного від інших мов національних меншин України.
Чимало зауважень викликає понятійно-термінологічний апарат законопроекту, який також не повною мірою відповідає термінології Конституції та інших законів України. Так, в Основному Законі вживаються такі терміни, як “державна мова”, “російська мова”, “мови національних меншин”, “мовна самобутність”, тоді як у законопроекті – “національні мови”, “мовна група”, “регіональна мова або мова меншин”, “регіональна мовна група”, “мовна меншина”, “мовне самовизначення”, “двомовність”, “рідна мова”, “мова, що традиційно використовується в межах певної території держави”, “багатомовність”, “мовні уподобання” тощо.
При цьому деякі терміни виглядають некоректними або такими, що не мають якогось юридичного навантаження. Зокрема, потребує відповідного коригування визначення терміну “державна мова”, який у законопроекті тлумачиться як “закріплена законодавством мова, вживання якої обов‘язкове в органах державного управління та діловодства, установах та організаціях на підприємствах, у державних закладах освіти, науки, культури, в сферах зв’язку та інформатики тощо” (стаття 1), що не повною мірою узгоджується із сучасними конституційно-правовими реаліями, адже статус української мови як державної мови закріплений у Конституції України, яка є актом установчої влади народу і яка оперує термінами «органи державної влади та органи місцевого самоврядування», а не «органи державного управління». До того ж за змістом цього визначення може скластися враження державна мова нібито не є обов’язковою в діяльності органів місцевого самоврядування.
У законопроекті термін “регіональна мова” подекуди ототожнюється з конституційним поняття “мови національних меншин України”, що виглядає некоректно, оскільки Конституція не вживає терміну регіональні мови.
Законопроект оперує таким поняттям як «регіон», який визначається як “окрема самоуправна адміністративно-територіальна одиниця, що може складатися з Автономної Республіки Крим, області, райони, міста, селища, села», (абзац 6 статті 1), що не узгоджується з виробленими у сучасній доктрині конституційного права підходами до розуміння цього поняття. Зокрема, у науці конституційного права під регіоном, зазвичай територіальні утворення найвищого рівня, на які безпосередньо поділяється територія сучасних держав. Такий підхід дістав відповідне відображення у частині другій статті 133 Конституції України, яка містить перелік адміністративно-територіальних одиниць найвищого рівня, а також у Законі України «Про стимулювання розвитку регіонів», в якому регіон визначається як «територія Автономної Республіки Крим, області, міст Києва та Севастополя» (стаття 1). Такий же зміст у це поняття вкладається й Концепцією державної регіональної політики, затвердженої Указом Президента України вiд 25.05.2001 № 341.
Неточним вбачається визначення терміну “рідна мова”, під якою розуміється “перша мова, якою особа оволоділа в ранньому дитинстві”(абзац 9 статті 1 проекту), оскільки із нього випливає, що рідною мовою може бути чужа мова, якщо за певних обставин людина осолоділа нею першою.
Певний сумнів викликає вживання терміну «права мовного самовизначення» (стаття 3 проекту). Адже міжнародно-правові акти, якими визначаються стандарти захисту прав людини, включаючи з рамкову Конвенцію Ради Європи про захист національних меншин та Європейську хартію регіональних мов або мов меншин, не встановлюють права вільного мовного самовизначення. Це право також не застосовується у європейських державах.
Відсутність чіткості у визначені термінів “у межах території” і “у межах адміністративно-територіальних одиниць” призводить до того, що на органи місцевого самоврядування, які діють у межах адміністративно-територіальних одиниць, що мають статусі регіонів, законопроектом покладаються функції визнання мов регіональними. До того ж, вживання терміну «регіональні мови» по відношенню до таких адміністративно-територіальних одиниць як село, селище, місто тощо (пункт четвертий статті 5 законопроекту) є некоректним.
Варто слід звернути увагу на частину першу статті 7 Європейської хартії, згідно з якою “сторони будують свою політику, законодавство та практику відповідно до «стану кожної мови». Якщо ж реально оцінювати стан російської мови в Україні, то його не можна вважати загрозливим, який вимагав би від держави “здійснення рішучих дій”, спрямованих “на її збереження” та “захист від її вимирання”. Тому положення Конституції України та Хартії мають застосовуватися до російської мови в єдиному контексті з іншими мовами національних меншин.
Викладені у статті 5 проекту принципи здійснення державної мовної політики в Україні мають дещо абстрактний та декларативний характер і не завжди відповідають правознавчому розумінню поняття “принцип”. До таких слід віднести так званий принцип “поважання меж ареалу розповсюдження регіональних мов або мов меншин з метою забезпечення того, щоб існуючий або новий адміністративно-територій устрій не створював перешкод їх розвитку” (пункт 8 частини 2 статті 5). При цьому виникає непорозуміння з приводу того, у який спосіб адміністративно-територіальний устрій може чинити перешкоди у розвитку регіональних мов. Звертаємо увагу й на те, що у тлумаченні цього принципу вживається термін “ареал розповсюдження регіональних мов”, визначення якого у законопроекті не дається.
Те ж саме стосується й принципу та терміну плюрилігвізму (пункт 9 частини 2 статті 5). До того ж, володіння чи вивчення кількох мов позначається терміном “плюрилінгвізм” (від латинського слова lingua, що в перекладі означає мова).
У статті 6, якою визначається статус української мови у різних сферах суспільного життя, на думку управління, необхідно було б ширше розкрити зміст державно-правового регулювання у сфері застосування української мови. У зв’язку з цим доцільним було б застосування бланкетної норми у вигляді посилання на Конституцію України, яка у частині 1 статті 10 встановлює статус української мови як державної. Крім того, доцільно було б визначити державні гарантії всебічного розвитку і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя нашої держави. З огляду на вище означене, вбачається зайвою частина 3 статті 6 законопроекту, відповідно до якої “обов’язковість застосування державної мови чи сприяння її використанню у тій чи іншій сфері суспільного життя не повинні тлумачитися як заперечення або применшення права на користування регіональними мовами або мовами меншин у відповідній сфері та на територіях поширення”.
За змістом Європейської хартії регіональних мов або мов меншин “регіональна мова або мова меншин” означає мови, які традиційно використовуються у межах певної території держави, під якою треба розуміти географічну місцевість, де така мова є засобом спілкування певної кількості осіб, яке виправдовує здійснення різних охоронних і заохочувальних заходів, спрямованих на їх збереження та розвиток. Йдеться про те, що сфера поширення регіональних мов або мов меншин пов’язується не з відповідними адміністративно-територіальними одиницями, які складають систему територіального устрою держави, а з географічною місцевістю, що може не збігатися із системою територіального устрою держави. Тому пропозиція про надання органам місцевого самоврядування, система яких будується виключно до системи адміністративно-територіального устрою держави, права вирішувати питання про визнання регіональних мов та мов меншин такими, що є поширеними в межах адміністративно-територіальних одиниць, вбачається недостатньо обґрунтованою. Адже повноваження органів місцевого самоврядування поширюються не на “території”, а на відповідні “адміністративно-територіальні одиниці”. При цьому слід враховувати, що території поширення регіональних мов та мов меншин формуються у природний спосіб, а не шляхом прийняття рішень органами місцевого самоврядування.
Крім того, варто звернути увагу і на те, що Європейська хартія регіональних мов або мов меншин серед заходів, спрямованих на охорону і розвиток регіональних мов або мов національних меншин, не передбачає зобов’язань стосовно необхідності прийняття спеціальних рішень органами державної влади чи органами місцевого самоврядування про “визнання регіональної мови чи мови меншин такою, що є поширеною на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці”. За змістом частини ІІІ цієї Хартії держави зобов’язуються в межах територій (які склалися історично) передбачати заходи, спрямовані на заохочення використання регіональних мов або мов меншин у суспільному житті відповідно до зобов’язань, взятих за пунктом 2 статті 2 цієї Хартії.
У частині другій статті 7 законопроекту пропонується визначити перелік регіональних мов або мов меншин, до яких застосовуються положення Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. Однак перелік таких мов вже визначений у п. 2 Закону України “Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин”. При цьому треба звернути на невідповідність переліку мов, визначених цим Законом (13 мов) переліку мов, що міститься у законопроекті (18 мов).
Недосконалим, на думку управління, виглядає запропонований у законопроекті механізм визнання мов регіональними або мовами меншин та застосування до них відповідних заходів (частини третя – сьома статті 7 законопроекту). Передбачені законопроектом 10-відсотків і більше кількості чисельності її населення, а в окремих випадках менше 10 відсотків населення відповідної території, на якій поширена ця мова, для прийняття відповідними місцевими радами рішення про визнання мови регіональною і використання її на відповідній території, на думку управління, вбачається довільною. До того ж міжнародно-правові акти такого критерію визнання мов регіональною не містять. Зокрема, Європейська хартія регіональних мов або мов меншин не пов‘язує визнання мови регіональною з певним відсотком представників національних меншин у загальному складі населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Нею передбачається здійснення охоронних і заохочувальних заходів, спрямованих на забезпечення використання регіональних мов, і в жодному разі не передбачає прийняття органами місцевого самоврядування спеціальних рішень про визначення територій використання регіональних мов. Вона орієнтує органи публічної влади не на визнання тієї чи іншої мови регіональною, а на охорону “історичних регіональних мов або мов меншин Європи, деякі з яких знаходяться під загрозою відмирання ”, створення умов для їх захисту і використання з метою збереження та розвитку культурного багатства і традицій Європи. Так, відповідно до підпунктів "a (iii)", "b (iv)", "c (iv)", "d (iv)", "e (iii)", "f (iii)", "g", "h", "i" пункту 1 та пункту 2 статті 8 Хартії Україна у сфері освіти зобов'язалася, в межах території, на якій такі мови використовуються, відповідно до стану кожної з таких мов і без шкоди для викладання офіційної мови (мов) держави застосовувати один із заходів, передбачених у зазначених вище підпунктах (зокрема, передбачити можливість надання суттєвої частини дошкільної, початкової, середньої, професійно-технічної освіти відповідними регіональними мовами або мовами меншин чи їх викладання як складову навчальної програми), принаймні до тих дітей чи учнів, які самі, або у відповідних випадках сім'ї яких, цього бажають і кількість яких вважається для цього достатньою.
На думку управління, запропонована законопроектом 10-відсоткова чисельність носіїв регіональної мови для визнання на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць її мови регіональною може призвести до непорозумінь та напруги на мовному ґрунті. Адже межі проживання національних меншин та поширення їх мов не завжди збігаються із межами адміністративно-територіальних одиниць. Необхідно враховувати й те, що у процесі практичного застосування запропонованих положень можливе виникнення ситуації, коли місцеві ради вищого рівня прийматимуть рішення стосовно вживання регіональних мов без наявності відповідних рішень місцевих рад нижчого рівня, що теж може призвести до хаосу у сфері нормативно-правового забезпечення функціонування мов у межах тих чи інших адміністративно-територіальних одиниць.

Tags: українська мова
Subscribe

  • Post a new comment

    Error

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic

    Your IP address will be recorded 

  • 0 comments